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民法典时代环境侵权法律规则的发展与挑战
2020-12-18 来源:《社科院专刊》2020年12月18日总第541期 编辑:林潇潇(法学研究所)
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  第十三届全国人民代表大会第三次会议表决通过的《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》),宣示了我国“民法典时代”的到来。《民法典》将推动生态环境社会共治作为一项重要任务,不但在总则第9条中确立了“绿色原则”,还在物权、合同、侵权责任各分编中将民事活动的环境保护要求具体化。环境侵权规则作为传统民法规则中最为典型的与环境保护密切关联的规则,也在《民法典》侵权责任编第7章中得到进一步强调。“民法典时代”环境侵权法律规则相对《侵权责任法》相应规定有什么变化发展?在适用过程中又可能面临什么样的新挑战?这些问题值得法律界深入思考。

  环境侵权事实的扩展

  作为一类特殊侵权行为主体,行为人需要在发生环境侵权事实的情况下承担无过错责任,并负担比一般侵权行为人更重的举证责任,因此“环境侵权事实”是环境侵权规则中的核心观念之一。在《侵权责任法》中,环境侵权事实仅包括“污染环境”一类,即由于人为原因导致有害物质或能量进入环境,并由于有害物质或能量的危险特性而造成的环境不良影响。在发生环境污染致害的情况下,行为人与被害人往往处于信息不对称的状态,且行为人为实现自身目的将蕴含环境风险的生产经营行为引入社会,因此有必要要求行为人承担责任,并对受害人进行倾斜保护。可见,环境污染是证成环境侵权特殊责任的关键所在。但在实践中存在一些不属于环境污染的环境问题,其在致害风险、行为人与被害人实力对比、致害行为性质方面与环境污染相当,却由于《侵权责任法》的规定而不被纳入环境侵权事实,使得此类被《环境保护法》第64条称为“生态破坏”的问题发生时,被害人难以得到充分救济。因此,在《民法典》颁布之前,理论界一直存在将生态破坏纳入环境侵权事实,对其适用无过错责任规定的呼声。

  在《民法典》编纂过程中,立法者顺应此呼吁,经审慎分析对环境侵权事实加以扩展,在第1229条中规定,“因污染环境、破坏生态造成他人损害的,侵权人应当承担侵权责任”,正式将“破坏生态”作为与“污染环境”并列的环境侵权事实。此举能促使行为人在从事特定民事行为时加强对环境影响的关注,并强化对受到环境问题影响的公众的民事权益救济。

  但需要注意的是,作为一般归责原则的例外,无过错责任原则的适用范围应由法律进行特别而明确的规定,否则侵权法对一般侵权与特殊侵权的划分将在一定程度上失去意义。然而,相对于意义较为明确的“污染环境”而言,生态破坏行为“难以抽象出具有共同特征的一般条款”,该概念具有兜底性,内涵和外延范围均相对模糊。如泛泛地适用关于“破坏生态”的规定,将有侵蚀侵权法体系之虞。因此在适用过程中,有必要对“破坏生态”进行限缩说明。

  惩罚性赔偿规定

  《民法典》在环境侵权的举证责任、多数人侵害责任分配以及第三人致害等方面基本延续了《侵权责任法》的相应规定。《民法典》相对于后者的一个重要发展,是为环境侵权行为确立了惩罚性赔偿制度。惩罚性赔偿制度是指针对影响人群广泛、涉及无形损失、社会危害性较强、有损社会利益且主观恶性较强的行为,可以突破完全赔偿原则,要求行为人支付高出其所造成实际损失的赔偿金。《民法典》第1232条规定:“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的,被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”

  惩罚性赔偿制度“潜存诸多危险”,应得到慎重对待。《民法典》为此类责任设定了严于一般环境侵权行为的构成要求,包括实施不法行为、行为人具有主观故意以及造成严重后果。因此,环境侵权惩罚性赔偿的适用需注意下述问题。

  一是故意的内容及举证责任分配。环境侵权惩罚性赔偿将行为人的故意作为其主观构成要件。具体而言,该故意的意识和意志因素应指向哪些内容?是否应将违法、作为、产生后果均作为行为人知悉、意欲并控制的对象?笔者认为,第1232条的表述方式不要求行为人“明知”自身行为违法,当行为人知悉自身行为具有潜在的环境危险性仍进行操作,且未采取行动积极避免环境污染或生态破坏后果的发生时,即可认为行为人构成故意,行为人不需构成对自身行为导致他人具体损害结果的“故意”。随着主观要件的引入,其举证责任也成为需要考虑的问题,根据第1230条的规定并考虑行为人与被侵权人之间的利益平衡,可以参照现行环境侵权司法说明对因果关系举证责任的分配规则,要求被侵权人承担初步举证责任,再由行为人证明自己不存在相关故意。

  二是惩罚性赔偿的适用范围问题。惩罚性赔偿只针对传统损失抑或也针对生态环境损害?该问题已引发理论界争论。有学者指出,第1232条将请求权主体限定为“被侵权人”即人身财产权益受到侵害的受害人,与规定生态环境损害责任的第1234条及第1235条中的请求权主体不同,故应认为惩罚性赔偿只针对传统损失。惩罚性赔偿的性质及功能定位也支撑该理解。惩罚性赔偿在现代社会中主要被用以应对公益救济不足的问题,如果对公益性的环境损害责任适用惩罚性赔偿,容易导致过度赔偿的问题。

  三是赔偿金额确定、归属及其实行顺位问题。第1232条对惩罚性赔偿数额仅笼统地以“相应的”一词进行模糊规定。国内外既有法例中有以固定数额、以实际损害为基数计算惩罚赔偿数额的方式,也有设定惩罚赔偿数额上限下限的做法,这些做法可供环境侵权惩罚性赔偿在实践中借鉴。同时,环境侵权惩罚性赔偿是否应全额归于受害人,如何避免类似消费者权益保护领域中“知假买假”的情况出现,这些问题也值得深入探讨。此外,在惩罚性赔偿责任与环境损害责任、行政罚款及刑事罚金等责任竞合的情况下,行为人往往无力承担全部责任,此时各类责任的实行顺位就是需要考虑的问题。在惩罚性赔偿责任具有公益弥补及威吓作用的情况下,其在实行上是否绝对优先于行政、刑事责任并非一个不言自明的问题。以上种种问题都需要审慎研判确定。

  生态环境损害责任规定

  《民法典》关于生态环境损害责任的规定是“环境污染和生态破坏责任”一章中的亮点。随着生态环境价值日益彰显,2012年《民事诉讼法》确立的环境民事公益诉讼制度将纯粹环境损害纳入法律调整的范围。然而,尽管相关规则得到《生态环境损害赔偿制度改革方案》等规范性文件的完善,但生态环境损害责任实体法律依据不充分的情况一直未有实质性改善。在此背景下,确认生态环境损害责任进入了《民法典》编纂工作的视野。

  《民法典》第1234条规定,违反国家规定造成生态环境损害,生态环境能够修复的,国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任;第1235条规定,违反国家规定造成生态环境损害的,国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人就生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失,生态环境功能永久性损害造成的损失,生态环境损害调查、鉴定评估等费用,清除污染、修复生态环境费用,防止损害的发生和扩大所支出的合理费用进行赔偿。生态环境损害责任在民事基本法律层面获得了一定程度的确认。

  但需要注意的是,纯粹生态环境损害所反映的环境权益具有显著的公益性,与私益性的传统民事权益存有区别。与之相应,二者在损害认定、责任形式与实行方式等方面均有显著差异。如何在适用上述两条文、“追究”环境损害责任过程中,认识并协调该机制与传统民事侵权救济机制的不同,是《民法典》生效后法律界需要深入研讨的重要课题。在诉辩双方的实力对比方面,环境损害责任诉讼中政府或社会组织与行为人间的关系已颠覆了传统环境侵权的理论预设。为避免对行为人合法权益造成过度干扰,在环境损害责任诉讼中能否采用《民法典》第1230条的证明规则还需深入研讨。

责任编辑:张月英

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